| 제목 | 최저가 낙찰업체임에도 입찰 무효 처리한 입대의 ‘부당’ 도장방수공사업체 ‘낙찰자 지위 인정’ | ||||
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| 조회수 | 1,588 | 등록일 | 2020-02-13 | ||
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최저가 낙찰업체임에도 입찰 무효 처리한 입대의 ‘부당’ 도장방수공사업체 ‘낙찰자 지위 인정’ <관련기사 제1149호 2019년 12월 11일자 게재> 서울남부지방법원 제11민사부 판결 사 건 2019가합109293 낙찰자 지위 등 확인의 소 원 고 주식회사 A 피 고 B아파트 입주자대표회의 판 결 선 고 2019. 10. 25. 주 문 1. 피고가 2019. 3. 20. 공고해 2019. 4. 3. 개찰을 실시한 ‘내외벽 균열보수와 재도장 및 옥상방수공사’ 사업자선정 입찰에서 원고가 낙찰자의 지위에 있음을 확인한다. 2. 소송비용은 피고가 부담한다. 청 구 취 지 주문과 같다. 이 유 1. 기초사실 가. 피고는 서울 강서구 B아파트 13개동 680가구의 관리를 위해 그 입주자들에 의해 구성된 자치관리기구다. 나. 피고는 공동주택관리법 제29조에 따른 장기수선계획에 따라 이 사건 아파트의 내외벽 균열보수와 재도장 및 옥상방수공사(이하 ‘이 사건 공사’)를 하기 위해, 2019. 3. 20.경 전자입찰시스템(www.kg2b.com)을 통해 이 사건 공사를 수행할 업체를 선정하기 위한 입찰공고를 했는데, 주요 내용은 다음과 같다. 1. 단지개요 라. 공사명: 내외벽 균열보수와 재도장 및 옥상방수공사 2. 입찰종류 및 입찰방법: 제한경쟁입찰, 최저낙찰제, 전자입찰방식(www.kg2b.com) 3. 입찰자격 라. 공고 마감일로부터 최근 3년간 아파트 500가구 이상 재도장 또는 옥상 우레탄 방수공사 실적 10건 이상인 사업자 6. 입찰일정 및 서류제출 방법 다. 입찰서류 개찰일시: 2019. 4. 3. 오전 9시 이후 관리사무소 입찰담당자 PC 7. 낙찰자 선정 방법 국토교통부 고시 제2018-614호의 주택관리업자 및 사업자 선정지침에 의거 입찰서류 심사에서 통과한 업체 중에서 최저가격으로 입찰한 업체를 낙찰자로 선정하며, 최저가 업체가 2인 이상인 경우 추첨으로 낙찰자를 선정 후 개별 통보함 다. 원고가 이 사건 입찰에 참가했고, 피고가 2019. 4. 3. 개찰을 실시했는데 이 사건 입찰 참가업체 중 원고의 입찰금액이 8억1,800만원으로 최저가였다. 라. 이후 피고는 원고를 낙찰자로 선정하는 결정을 하지 않다가, 2019. 4. 11. 원고에게 ‘원고의 실적증명서를 검토한 결과 하도급 또는 부분공사이거나 실내도색(도장)공사 등 소액공사의 실적이 대다수로, 입찰자격이 500가구 이상 아파트의 재도장, 방수공사 실적이 10건 이상인 사업자여야 하는데 원고는 500가구 이상 아파트의 실적이 4건에 불과하므로 원고의 입찰이 무효’라는 통지를 했다. 2. 당사자들의 주장 가. 원고 피고가 최저가로 입찰한 원고를 낙찰자로 선정해 통보하지 않고 입찰 절차를 무효로 한 결정은 효력이 없으므로 원고는 이 사건 입찰의 낙찰자 지위에 있다. 나. 피고 원고가 입찰 당시 제출한 공사실적 증명원에 기재된 공사내역, 공사금액 등에 비춰 볼 때 원고는 피고가 요구한 입찰자격인 최근 3년간 아파트 500가구 이상 재도장 또는 옥상 우레탄 방수공사 실적 10건 이상인 사업자에 해당하지 않고, 원고가 이 사건 입찰에 참여하기에 앞서 이 사건 공사의 감리자와 특별한 이해관계에 있음을 이용해 이 사건 입찰공고의 조건에서 ‘하도급 및 부분공사는 제외한다’는 내용을 부당하게 삭제하도록 유도했으며, 원고는 현재 부실공사 등으로 인해 다른 아파트 입대의와 소송 중에 있는바, 피고가 이러한 사정들을 고려해 이 사건 입찰 절차를 무효로 한 것이 부당하다고 볼 수 없다. 3. 관련 규정(중략) 4. 판단 가. 관련 법리 공동주택의 입대의가 공동주택의 보수 등을 위해 사업자를 선정해 계약을 체결하는 것은 사인 간의 계약이므로 법령에 특별히 정함이 있는 경우를 제외하고는 사적 자치와 계약자유의 원칙 등 사법의 원리가 그대로 적용된다. 한편 공동주택관리법 제25조, 공동주택관리법 시행령 제5조 제1항, 제25조 제2항 및 그 위임에 따라 고시된 주택관리업자 및 사업자 선정지침은 사업자 등 선정절차를 공정하고 합리적·효율적으로 처리할 수 있도록 입대의가 사업자 등 선정사무를 처리함에 있어 내부적으로 지켜야 할 사항을 규정한 것으로, 입대의가 사업자 선정을 위한 입찰절차의 효력을 결정하거나 낙찰자를 선정하는 등의 사무를 처리함에 있어 이 사건 선정지침을 위반했다는 사유만으로 이를 무효로 할 것은 아니다. 다만 그 하자가 입찰 절차의 공정성을 현저히 침해할 정도로 중대할 뿐 아니라 상대방도 그러한 사정을 알았거나 알 수 있었을 경우 또는 그러한 하자를 묵인한 결정이 선량한 풍속 기타 사회질서에 반하는 결과가 될 것임이 분명한 경우 등 이를 무효로 하지 않으면 그 절차에 관해 규정한 위 각 법령 및 이 사건 선정지침의 취지를 몰각하는 결과가 되는 특별한 사정이 있는 경우에 무효가 된다고 해석함이 타당하다(대법원 2001. 12. 11. 선고 2001다33604 판결 참조). 나 구체적 판단 (1)먼저 피고가 이 사건 입찰 절차를 무효로 한 것과 관련해 내세우고 있는 사유에 대해 본다. ①입찰자격과 관련한 주장에 대해 보건대, 이 사건 입찰공고 중 입찰자격의 하나로 ‘공고 마감일로부터 최근 3년간 아파트 500가구 이상 재도장 또는 옥상 우레탄 방수공사 실적 10건 이상인 사업자’ 항목이 있을 뿐, 이 사건 입찰공고 어디를 보더라도 방수공사 등에 원도급 공사만 포함될 뿐이고 하도급이나 부분 공사는 포함되지 않는다는 내용이 없고, 더욱이 피고의 주장도 이 사건 입찰공고 이전의 원안에는 방수공사 등에 하도급이나 부분 공사는 제외했다가 이후 피고가 선정한 감리자의 의견에 따라 하도급이나 부분 공사를 포함시키기로 했다는 것이므로 어느 모로 보더라도 이 사건 입찰자격 중 하나인 방수공사 등에 하도급이나 부분 공사가 제외된다고 볼 수 없으며, 원고가 방수공사 등과 관련해 하도급이나 부분 공사를 한 건수까지 포함해 계산해 보면 500가구 이상의 아파트에서 방수공사 등을 한 건수가 10건 이상임은 당사자 사이에 다툼이 없으므로, 원고에게 피고가 주장하는 입찰자격 결격사유가 존재하지 않는다. 한편 피고는 원고가 500가구 이상이 거주하는 아파트의 공사를 하면서 그 대상 공사의 범위가 500가구에 미치지 못한 공사를 한 경우에는 공사실적에서 제외돼야 한다는 취지의 주장도 하나, 피고의 위 주장은 결국 부분 공사 실적은 제외돼야 한다는 주장과 같은 취지라 할 것인데, 피고 스스로도 입찰공고 초안에 있던 부분 공사 제외 문구를 삭제하고 입찰공고를 했다고 하고 있는 점 등에 비춰 이 사건 입찰공고 입찰자격의 라.항의 의미가 피고 주장처럼 공사 대상 가구수가 500가구 이상일 것을 요구한 것이라고 보기 어렵다. ②원고와 이 사건 공사 감리자가 유착해 이 사건 입찰조건을 부당하게 변경했다는 주장에 대해 보건대, 이를 인정하기에 부족하고 달리 이를 인정할 증거가 없다. ③부실공사 등으로 인해 원고가 다른 아파트 입대의와 소송 중에 있다는 주장에 대해 보건대, 이를 인정할 만한 증거가 없을 뿐만 아니라, 원고의 다른 공사현장과 관련해 소송이 진행 중인 상태에 있더라도 이러한 사정만으로 이 사건 입찰 절차를 무효로 할 정도의 사유에 해당한다고 보기 어렵다. 따라서 피고가 이 사건 입찰 절차를 무효로 한 것과 관련해 내세우고 있는 사유는 모두 인정할 수 없다. (2)한편 최저낙찰제 방식의 입찰에서 입찰공고인이 개찰 절차까지 진행한 후 특별한 사유 없이 입찰 절차를 무효로 하는 것을 허용한다면, 입찰공고인은 입찰가격과 무관하게 내심 생각하고 있는 업체가 최저가로 입찰할 때까지 입찰 절차를 계속 무효화함으로써 해당 업체를 선정할 수 있게 된다. 이것은 선의의 입찰 참여업체에 불측의 손해를 가하는 것임은 물론, 경쟁입찰을 원칙으로 해 입찰 절차의 공정성을 담보하기 위한 사업자 선정절차를 규정하고 있는 공동주택관리법, 동법 시행령 및 이 사건 선정지침의 취지와 달리, 경쟁입찰을 가장해 수의계약 방식으로 사업자를 선정하는 것과 다름없다. 따라서 피고가 아무런 정당한 사유 없이 이 사건 입찰 절차를 무효로 한 것은 입찰 절차의 공정성을 현저하게 침해하고 위 공동주택관리법, 동법 시행령 및 이 사건 선정지침의 취지를 몰각하는 결과가 돼 효력이 없다고 봐야 한다. 그러므로 원고는 이 사건 입찰에서 낙찰자로 선정될 지위에 있다고 할 것이고, 피고가 이를 다투고 있는 이상 원고로서는 그 확인을 구할 이익도 있다. (3)피고는 이에 대해 최저가로 응찰했다고 해 곧바로 낙찰자로서의 지위를 갖게 된다고 볼 수는 없고, 피고가 그를 낙찰자로 선정하는 결정을 해 통보가 이뤄져야 비로소 낙찰자의 지위에 있게 된다고 주장한다. 앞서 본 바와 같이 이 사건 입찰공고에 “입찰서류 심사에서 통과한 업체 중에서 최저가격으로 입찰한 업체를 낙찰자로 선정하며, 최저가 업체가 2인 이상인 경우 추첨으로 낙찰자를 선정 후 개별 통보함”이라는 문구가 기재돼 있기는 하다. 그러나 최저낙찰제 방식을 취하는 이 사건 입찰 절차에서 위와 같은 문구는 입찰공고인이 ‘입찰참가자들이 입찰 참가자격을 갖추고 입찰서류를 제대로 제출했는지 등 입찰의 유무효’를 심사해 입찰이 유효한 입찰참가자 중 최저가로 응찰한 입찰참가자가 낙찰자로 선정된다는 의미로 해석해야 하지, 유효하게 입찰에 참가한 최저가 입찰참가자에 대해 다시 한 번 입찰공고인의 재량에 따라 적격성 심사를 해 낙찰자 선정 결정을 하거나 하지 않을 수 있다는 의미로 해석할 수는 없다. 후자로 해석하면 적격성 심사의 기준이나 절차를 미리 정해 놓지 않은 상황에서, 공동주택관리법, 동법 시행령 및 이 사건 선정지침의 취지와 달리 입찰공고인이 경쟁입찰을 가장해 자의적으로 입찰절차를 진행하는 것이 가능하게 되기 때문이다. (서울고등법원 2017. 3. 31. 선고 2016나2038533 판결 및 그 상고심인 대법원 2017. 6. 29.자 2017다223095 판결 참조) 따라서 최저가 입찰참가자인 원고의 입찰이 무효라는 점이 인정되지 않는 이 사건 입찰에서 원고가 낙찰자로 선정될 지위에 있다고 할 것이다. 그러므로 피고의 위 주장은 인정할 수 없다. 4. 결론 그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 해 주문과 같이 판결한다. 재판장 판사 이유형 판사 허정룡 판사 신동호 평 석 법무법인 산하 김 미 란 부대표 변호사 1. 사건의 경위 가. 본건 아파트 입주자대표회의는 아파트 외벽 균열보수와 재도장 및 옥상방수공사(이하 ‘본건 공사’라 약칭)를 시행할 업체를 선정하기 위해 입찰절차를 진행했다(이하 ‘본건 입찰’이라 약칭). 본건 입찰은 제한경쟁입찰로서 최저낙찰제 방식이었고, 공고 마감일로부터 최근 3년간 500가구 이상 재도장 및 옥상 우레탄방수공사 실적 10건 이상이어야 한다는 입찰자격 조건이 있었다. A사는 본건 입찰에 참가했고, 개찰 결과 최저가였다. 나. 본건 아파트 입대의는 A사에 실적증명서 검토 결과 하도급 또는 부분공사거나 소액공사 실적이 대다수라면서 이를 제외하면 500가구 이상 실적은 4건에 불과하므로 원고의 입찰은 무효라고 통지했다(이하 ‘본건 입찰무효 결정’이라 약칭). 이에 A사는 최저가로 입찰한 자신이 낙찰자고, 본건 입찰절차 무효 결정은 효력이 없다면서 본건 아파트 입대의를 상대로 낙찰자 지위 등 확인의 소를 제기했다. 다. 이에 대해 본건 아파트 입대의는 A사는 입찰자격 조건을 갖추지 못했고, 본건 공사의 감리와 특별한 이해관계가 있음을 이용해 입찰 조건에서 ‘하도급 또는 부분공사는 제외한다’는 조건을 부당하게 삭제하도록 했으며 다른 아파트와 부실공사 문제로 소송 중인 점을 감안해 입찰절차를 무효로 한 것이므로 본건 입찰무효 결정은 부당하지 않다는 취지로 다퉜다. 그러나 법원은 A사의 손을 들어줬다. 2. 법원의 판단 가. 관련 법리 아파트 입주자대표회의가 사업자를 선정해 계약을 체결하는 것은 사인 간의 계약이므로 사적 자치와 계약자유의 원칙 등 사법의 원리가 그대로 적용된다. 공동주택관리법 제25조 및 동법 시행령 제5조 제1항, 제25조 제2항 및 그 위임에 따라 고시된 주택관리업자 및 사업자 선정지침(이하 ‘본건 선정지침’이라 약칭)은 사업자 선정절차를 공정하고 합리적·효율적으로 처리하도록 아파트 입주자대표회의가 내부적으로 지켜야 할 사항을 규정한 것이므로 본건 선정지침을 위반했다는 사유만으로 이를 무효로 할 것은 아니다. 다만, 그 하자가 입찰 절차의 공정성을 현저히 침해할 정도로 중대할 뿐 아니라 상대방도 그러한 사정을 알았거나 알 수 있었을 경우 또는 그런 하자를 묵인한 결정이 선량한 풍속 기타 사회질서에 반하는 결과가 될 것이 분명한 경우 등 이를 무효로 하지 않으면 그 절차에 관해 규정한 각 법령 및 본건 선정지침의 취지를 몰각하는 결과가 되는 특별한 사정이 있을 때 무효가 된다(대법원 2001. 12. 11. 선고 2001다 33604 판결 참조). 나. 본건 입찰 무효 결정의 당부 본건 입찰공고에는 ‘공고 마감일로부터 최근 3년간 아파트 500가구 이상 방수공사 등 실적 10건 이상인 사업자’ 항목이 있을 뿐 원도급 공사만 포함되고 하도급이나 부분공사는 포함되지 않는다는 내용이 없다. 특히 본건 아파트 입대의의 주장에 의하더라도 감리자의 의견에 따라 하도급이나 부분 공사를 포함시키기로 했음을 알 수 있다. 따라서 어느 모로 보나 입찰 자격과 관련해 하도급이나 부분공사를 제외한 것으로 볼 수 없고, A의 실적이 하도급이나 부분공사까지 포함하면 500가구 이상 아파트 공사 10건을 충족하는 이상 입찰 자격이 없다고 볼 수는 없다. 그 밖에도 감리자와의 유착을 인정할 만한 증거가 없고, 다른 아파트와 소송 중인 상태에 있다 하더라도 그런 사정만으로 본건 입찰 절차를 무효로 볼 수 없다. 다. 본건 아파트 입대의는 최저가 응찰만으로 낙찰자 지위가 인정되는 게 아니라 낙찰자 선정 통보가 있어야 낙찰자 지위가 부여된다고 주장한다. 그러나 유효하게 입찰에 참가한 최저가 입찰참가자에 대해 다시 한 번 입찰공고인의 재량에 따른 적격성 심사를 통해 낙찰자 선정 결정을 하거나 하지 않을 수 있다고 볼 수는 없다. 이와 같은 해석은 적격성 심사 기준이나 절차를 정하지 않은 상태에서 입찰공고인이 경쟁입찰을 가장해 자의적으로 입찰절차를 진행하는 것과 다름없다. 최저낙찰제 방식의 입찰에서 입찰공고인이 개찰 절차까지 진행한 후 특별한 사유 없이 입찰절차를 무효로 할 수 있도록 허용한다면 입찰가격과 무관하게 내정한 업체가 최저가로 입찰할 때까지 입찰절차를 계속 무효화함으로써 해당 업체를 선정할 수 있게 된다. 이는 입찰참가업체에 불측의 손해를 가하는 것이며 입찰절차의 공정성을 현저히 침해하는 것이다. 라. 따라서 최저가 입찰참가자인 A사의 입찰을 무효로 볼 만한 사정이 없으므로 A사는 낙찰자로 선정될 지위에 있다. 3. 판례평석 입찰절차란 경쟁입찰의 공정성이 담보되지 않는다면 경쟁입찰을 가장한 수의계약과 다를 바 없다. 따라서 최저가낙찰방식으로 진행된 입찰절차에서 최저가 입찰 업체임에도 불구하고 사전에 마련되지 않은 심사 기준이나 절차를 기반으로 한 적격성 심사로 입찰공고인의 재량에 따라 낙찰자 지위를 부여하거나 하지 않을 수 있다고 봐서는 안 될 것이다.
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